评论丨今年房地产税立法工作会如何推进？

刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长、国税总局税收科研所原所长）

今年5月11日，中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。其中“稳妥推进房地产税立法”的提法引起了关注房地产税的人们的关注。5月下旬召开的十三届全国人大三次会议通过的有关报告中，未直接提及房地产税立法问题。

“稳妥”与“稳步”之辨

梳理一下近年来我国政府部门文献关于房地产税立法的表述，可谓大同小异。例如，2018年政府工作报告中的提法是“稳妥推进房地产税立法”，与上述中共中央、国务院文件的提法一字不差；2019年政府工作报告中的提法是“稳步推进房地产税立法”，与上述中共中央、国务院文件的提法仅一字之差。

本人理解，“稳妥”的含义应该比“稳步”更加丰富，因为它不仅有稳步的含义，还有妥当的含义。这是因为，目前国人对于房地产税的认识还有不少差异。例如，何为房地产税？我国为何要征收此税？应当如何征收此税？征收此税的影响如何？需要探讨的问题非常多。同时，征收此税，有很多实际问题需要妥善处理，如大量的房地产登记和复杂的房地产价格确定等。所以，房地产税立法不应操之过急，更不能简单行事。

房地产税改革和立法的进展

改革开放四十多年来，我国的房地产税制度改革逐步展开，已取得了一定进展。例如，上个世纪80年代至90年代，国务院先后发布实施了关于征收房产税、城镇土地使用税和契税的暂行条例；本世纪初，实现了对中外企业、个人统一征收房产税和城镇土地使用税；自2011年起，在上海和重庆两个直辖市开始实施房产税改革的试点，等等。

但是，我国也存在房产和土地分立税种征税、税制不相适应等问题，迄今尚未解决，越来越不适应完善社会主义市场经济体制的需要，改革的呼声越来越高。决策层的关注程度也逐步提高，房地产税立法工作随之逐步推进。

2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税（似应为“房地产税”，下同——作者注），相应取消有关收费。2006年十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出：改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费。2011年十一届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出：研究推进房地产税改革。2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：加快房地产税立法，并适时推进改革。2014年国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中提出：做好房地产税立法相关工作。2016年十二届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出：推进房地产税立法。

从全国人大常委会制定的5年立法规划和年度立法计划看，十二届、十三届全国人大常委会的立法规划中都有房地产税法一项。2015年和2016年，房地产税法列为当年立法计划的预备项目。2017年，房地产税法列为当年立法计划的预备和研究论证项目。2018年，房地产税法列为当年立法计划的预备审议项目。2019年，房地产税法列为当年立法计划的适时提请初次审议项目。

2020年5月14日，全国人大常委会法制工作委员会相关负责人表示，按照全国人大常委会立法规划的安排，有关方面正在研究起草房地产税法草案，相关工作正在稳步推进。此前，全国人大常委会和国务院有关部门的负责人曾介绍，房地产税立法由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草。也有媒体曾报道：有关方面起草的房地产税法草案已内部征求过有关部门和地方政府的意见。

房地产税立法前瞻

2015年中共中央批准、全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》中曾提出，力争2020年前完成落实税收法定原则的改革任务。2016年十二届全国人大四次会议批准的“十三五”规划纲要中也有推进房地产税立法的要求。而2020年为“十三五”的“收官”之年，所以，有些人认为，今年完成房地产税立法工作顺理成章。这种看法不无道理，但实际情况未必如此。

首先，2020年并非完成房地产税立法工作的最后期限，因为上述两个文件中所说的“力争”和“推进”两个词的含义很丰富，似可理解为既有可能完成，也不一定完成。而且，制定房地产税法已列入十三届全国人大常委会的立法规划，从现在到本届全国人大常委会任期结束，还有近3年时间。

其次，如果要求今年完成房地产税立法工作，可能需要考虑多方面的因素，包括国内政治、经济和社会发展情况和国际环境。今年突发的新冠肺炎疫情给我国和其他国家、地区的发展都带来了巨大影响。为此，5月22日李克强总理在十三届全国人大三次会议上所作的政府工作报告中论述今年工作时提出，要紧扣全面建成小康社会目标任务，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，稳中求进。在税收方面，报告中只提及继续减税降费。

再次，从今年全国人大及其常委会的立法工作安排看，任务比较繁重。根据5月25日全国人大常委会委员长栗战书向十三届全国人大三次会议所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，今年立法工作任务十分繁重，要制定长江保护法、社会救助法和个人信息保护法等法律，修改专利法、突发事件应对法和行政处罚法等法律，通过刑法修正案（十一），还要做好授权决定和改革决定等相关立法工作。报告没有直接提及税收立法。

从税收立法范畴看，具体项目的确定需要考虑相关工作的衔接和轻重缓急。

就工作衔接来说，2019年全国人大常委会已初次审议《中华人民共和国契税法（草案）》《中华人民共和国城市维护建设税法（草案）》，随后公布上述税法草案，征求社会各界人士的意见，未见重大分歧。因此，如无特殊情况，2020年全国人大常委会应能审议通过上述税法。此外，2018年和2019年，财政部、国家税务总局已先后联合公布《中华人民共和国印花税法》《中华人民共和国土地增值税法》，征求社会各界人士的意见，上述两部税法的送审稿已上报国务院，国务院审议通过后也可能提请全国人大常委会审议。

从轻重缓急看，增值税和消费税分别是我国现行税制中收入规模位于第一、第三的主要税种，也是目前各国普遍征收的重要税种，无疑属于税收立法的重点，应优先考虑。2019年底，财政部、国家税务总局已先后联合公布《中华人民共和国增值税法》《中华人民共和国消费税法》，向社会各界人士征求意见。上述两个税种的立法工作也需要继续推进，并加快步伐。

从十三届全国人大三次会议披露的有关信息看，5月29日会议批准的《第十三届全国人民代表大会财政经济委员会关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的审查结果报告》中提出：今年将增值税法、消费税法、关税法和印花税法等提请全国人大常委会审议。同日会议批准的国务院提交的《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》谈及2020年财政改革时提出：落实税收法定原则要求，加快推动增值税、消费税和关税等税种的立法工作。上述两个报告中都没有直接提及房地产税立法。由此可见，此项立法或许不是全国人大常委会今年税收立法工作的重点。

根据上述情况，本人认为，关于房地产税法草案提交全国人大常委会审议，比较稳妥的做法也许是，在今年总结“十三五”规划执行情况和制订“十四五”规划纲要时，继续考虑房地产税立法问题，然后在明年十三届全国人大四次会议审议“十四五”规划纲要时确定。

至于何时将房地产税法草案提交全国人大常委会审议，仍需视相关准备工作情况确定为好，现在预言恐怕为时尚早。公布《中华人民共和国房地产税法》，听取社会各界人士的意见，是房地产税立法工作的必经程序，也是当务之急，似应尽早实施为好。